法治的核心是权利，如德沃金所言“要认真对待权利”。

敬老、养老、助老，是我国的优良传统。尊重和保护老年人的合法权益，不仅是为了提高老年人生活和生命质量，让老年人活得更有尊严，而且表明在这个国家，家庭有爱心，社会有良心，制度有正心。人人都会老，人人都希望能制定出一部保护老年人合法权益的良法。但如何实现老有所依、老有所养、老有所保、老有所乐的目的？如何保护？保护什么？这是一个非常现实的社会问题，也是一个非常具体的法律问题。在调研、座谈、修改我省老年人权益保障条例的过程中，我们碰到的争议或难题很多，引发的思考也很多。

一、争议：靠民主与科学来解决

民主立法，本义就是得允许各种意见、观点自由表达。

1.免费乘坐市内公交车。条例规定，只要年满60岁以上的老年人持身份证、优待证等有效证件，可以享受各种免费优惠或优待。支持的理由是：老年人拥护，过去是这么做的，大多数省份也是这么规定的，应当保留。如果改为明补，面很广，政府的财政压力很大，还实现不了。

反对者认为，应当取消，学习上海经验，推行货币化补助，改为明补。理由是：不合理，老年人高峰期占位，造成上班拥堵，挤占了公共资源，小部分老年人“被宠坏”，殴打谩骂等不文明事件时有发生；不公平，农村老年人没有享受，外地老年人也不该享受；不规范，政府给运输单位的补助费用不兑现，有扯皮拖欠现象，影响了政府信誉。

2.免费进公园。条例规定，老年人持身份证、优待证等有效证件，都可以免费进入公园、旅游景区。有人提出，民办、私立的公园也应免费或优惠，不能例外，这是社会责任。有的认为，免费只能针对本省范围内的老年人，外地不能够执行。

3.护理时间。条例规定，老年人患病住院治疗期间，其子女的用人单位应当支持护理照料，给予独生子女每年累计20天、非独生子女每年累计10天的护理时间，护理期间享受与正常工作期间相同的工资福利待遇。有人提出，国家单位、事业单位能做到，不能对民营、私营企业苛刻，这影响了企业的自主经营权。有些人认为，这是企业的社会责任，不能例外。另一些人认为，天数过高，要减少。还有些人认为，子女应扩大到夫妇甚至孙子辈，护理期间福利待遇不能享受。

4.督促赡养人看望老年人。条例规定，经养老机构联系、督促赡养人看望仍连续3个月未看望的，养老机构可以向赡养人所在单位、居住地的村(居)民委员会提出建议，收到建议的单位、组织应当在5个工作日内书面督促赡养人前往看望。有人认为，这个规定很好，子女就得“经常回家看看”，如果连续3个月未看望的，就应该给予督促。而有人提出，这是道德范畴，写入条例，不妥。

如此等等，不一而论。

角色、身份、地位、立场不同，经历、阅历、专业、经验不同，每个人的意见、建议也不同。意见没有对错、好坏之分，只有可不可行、合不合理之别，得学会尊重别人，包容不同的看法。

立法好比画画，刚开始时是张白纸，但一旦拿出了法规的草案、初稿时，就树立了靶子，不再是一张白纸。民主国家，“立法者”不是个体的、垄断的、特权的，而是集体的、复合的，是很多人的集合、整合，每个人都可以对这张画进行评说，进行涂抹。立法是意志的体现，意志不能强加，只能达成共识，这其中既有博弈，也有妥协，既有坚持，也有放弃，交锋也罢，一致也罢，最后都得集中，少数服从多数，最后形成定论，成为法定、公开的成文规矩，人人遵循。

在制定法规的过程中，立法者所能做的就是充分听取意见、发扬民主，既不能让思想天马行空，脱离现实，也不能毫无新意，万人一说。要让正确的知识、见识、共识高度集中，凝集成社会产品，为将来的民众接受、认同或消费。

民主的价值不是消除差异，而是基于差异，通过采取诸如座谈会、调查研究、列席和旁听、讨论、论证等形式和方法，实现意见整合。立法者能做的就是广察民情、广纳民意、广聚民智。如果说民主立法是基础，那么科学立法是关键。马克思说“立法者应该把自己看作一个自然科学家，他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。”规律既不能被创立，也不能被消灭，只能被发现。科学立法，就是不能超越社会、经济的发展规律，不能任性地、随意地创造，必须受客观规律的影响和制约。

必须尊重规律，符合现实。我们不能靠主观的想象和理性的建构，不能闭门造车，不能只喊口号，而要看到法规背后的因素，考虑省情和实际。事实上“立法”不存在“立”的问题，应该说是“发现”或“阐述”。如果非要说“立法”，那也是用规范的语言，系统地表达已经存在的规律，是对规律的认识、解释或揭示。

立法者好比工匠，每个环节都有人对其进行思想输送，有的观点被提出，有的则被遮蔽，有的被删除，被删除的又可能被提出，有的人用心负责，而有的人敷衍应付，这其中，都有着无数人的智慧、争吵，立法者要发挥工匠精神，进行内容上的妥协、平衡、折中，进行形式上的打磨与修正，最后被“立”出来的“法”，可能已经面目全非，可能留有无数遗憾，但不管怎么说，修改成这个样子，已经是立法者们反复思考的成品，成了集体智慧的结晶，一旦公布通过，就要看实施的效果，接受社会的检验。

二、难题：破解的尺度

对老年人权益保护，尺度或力度到底应该有多大，是考验，也是难题。如果欠缺对未来的前瞻把握，如果对老年问题了解不多，对政策理解不深，特别是保障力度不足，将会导致权益保护不够。但是如果太过超前或理想，也有可能导致法规无法实施，权利无法兑现。

在法规调研、座谈、修改的过程中，一系列深层次问题被触到。

(一)如何实现公平养老？现实状况是，财政压力大，养老、医疗保障的覆盖面窄、保障水平低，很多老年福利机构设施落后，不同区域、不同人群享受的政策和权益保障差异较大，特别是城乡发展不均衡、不协调，农村明显落后于城市。如何在立法中充分体现权利公平、机会公平、规则公平，为农村老年人享受更多的社会福利，给予农村老年人和城市老年人同等待遇，是一个现实问题。

(二)如何实现老有所医？老年人属于高患病率、高伤残率、高医疗利用率的特殊人群，但现状是我们做不到满足所有老年人养老的基本医疗需求。现实情况是，养老机构没有进入医保范围，所产生的全部治疗费用由老年人自己承担，不能报销；另一情形是，如果是医疗机构设置养老机构，又容易造成以医代养的“押床”现象，导致住院难以及出院难的现象发生，导致打医保“擦边球”现象发生。更具有中国特色的问题是，“干诊病房”的存在，医疗资源很大部分被党政干部优先分享，造成了实际上的不平等，而对生活不能自理，经济窘迫的失能老年人、失独老年人、空巢老年人、农村留守老年人、特殊老年人，如何缓解他们在医疗护理经费方面的压力，如何减轻其费用负担，还没有太有成效的实招与改革。

(三)如何推进养老产业的可持续发展？目前，养老服务行业普遍面临着养老规划、建设用地、服务标准的限制问题，主管部门“多龙治水”，利润率低，投资回报周期长，导致医养结合的产业投资风险较高。此外，政府投入低，历史欠账多，民办养老机构床位建设补助经费落实不到位，也客观上影响了养老业的发展。还有就是养老机构的护理和管理等专业人才匮乏，学历层次较低，医疗服务能力难以满足入住老年人需求，从业人员待遇相对偏低、职称评聘受限，导致养老业的发展前景堪忧。

政府如何在医养结合方面给予政策和资金支持，如何在土地供应、融资服务、税费减免以及财政扶持等方面加大力度，推动税收优惠政策的细化、量化、可操作化，把破解养老之忧与有效利用医疗资源结合起来，确保医养结合的可持续发展，还没有在立法上有新的突破与解决办法。

(四)养老观念的转变问题。中国传统的养老方式是家庭养老，特别是在农村，家庭养老尤为突出，随着老龄化问题出现，养老方式在慢慢改变。在四个老人，一对夫妻，一个孩子的“四二一”结构下，年轻人压力大，“空巢老人”多。所以，有必要引导由家庭式的养老向社会式养老过渡。而现在的社会养老，问题很多，好的养老机构一床难求，差的养老机构鱼目混珠。如何打造养老服务业和老龄产业这张品牌，如何在老年人的疾病预防、健康检查、疾病治疗、康复保健、临终关怀等方面，提供示范标准，比较一些做得好的福利国家，我们的措施和办法还不多。

从长远计，人才是关键。我国专业护理人员缺口大，但社会保障、薪资待遇低，加强对养老服务人员的素质培训，壮大专业服务人才队伍，提高养老服务人员的工资待遇、社会保障待遇是亟待解决的现实问题。同时，如何规范好各类养老机构的建设标准，构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，推进养老服务业在制度、标准、设施、人才队伍等方面的建设，全社会都需要有很大的爱心、细心和真心。

显然，很多问题都不是一部条例所能解决的，我们还需要时间，需要实践，需要思考。

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